Tuesday, March 27, 2007

MEMBACA MICHAEL HOWLETT: MENUJU IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SOSIAL POSMODERN

MEMBACA MICHAEL HOWLETT: MENUJU IMPLEMENTASI KEBIJAKAN SOSIAL POSMODERN*
(Review Beyond Good and Evil in Policy Implementation: Instrument Mixes, Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice Karya Michael Howlett)


Oleh: Astar Hadi***

ABSTRAK
Selama ini, proses implementasi kebijakan seringkali bersandar pada realitas teknis sebagai resolusi atas problem-problem sosial. Kecenderungan positivistik, market oriented, model top-down, merupakan siklus “lingkaran setan” yang selalu memayungi setiap proses politik (kebijakan).
Melampui semua itu, implementasi kebijakan Generasi Kedua merupakan alternatif lain yang melampui pendekatan-pendekatan teori kebijakan yang selama ini dipakai. Bahwa model ini berupaya mengamini kompleksitas nilai-nilai sosial, politik, ekonomi, yang tidak semata-mata jatuh pada tendensi ilmu alam yang bersifat “objective measurenment” dan analisis rasionalitas instrumental untuk menyelesaiakan persoalan masyarakat luas. Tapi ia merupakan kombinasi di antara berbagai pendekatan, baik yang natural atau sosial.
Dan, kebijakan postmodern, sebagai sebuah pendekatan baru, yang juga banyak melangsir kritik kritisnya terhadap kebijakan modern yang “murni” positivistik dan teknis, menjadi sebuah alternatif “bijak” dalam menghadapi persoalan implementasi kebijakan yang sedemikian komples, dengan menawarkan model-model partisipatif untuk kepentingan publik secara umum.

Kata Kunci: implementasi kebijakan, Teori Generasi Kedua, kebijakan sosial postmodern

ABSTRACT


Policy implementation processes are often laying on technical reality as it resolution in solving the social problems. Positivistic minded, market oriented and top-down model are the “evil circle” which is always happened in every political (or policy) processes. Beyond those, there is a new alternative, so called ‘the second generation theory’ of policy implementation.
This model tries to move into social values complexity, politics, economics and any others that is not only corrupted by natural sciences as its “objective measurenment” and it is not also monopolied by an instrumental rationality model.
As new public policy approach, the term ‘postmodern’ –as parallel as what Michael Howlett called ‘the second generation theory’— vis a vis the ‘modern’ policy, tries to propose a partisipative and democratic model to criticize positivistic and technical model.

Keywords: policy implementation, Second Generation Theory, postmodern policy

Pendahuluan
Kajian implementasi merupakan suatu proses merubah gagasan atau program mengenai tindakan dan bagaimana kemungkinan cara menjalankan perubahan tersebut. Dalam menganalisis bagaimana proses implementasi kebijakan itu berlangsung (secara efektif) dapat dilihat dari berbagai model implementasi kebijakan.
Beberapa pandangan tentang model implementasi kebijakan yang dipengaruhi oloeh ruang dan waktu yang berusaha menggambarkan proses implementasi kebijakan untuk bisa dilaksanakan secara efektif. Misalnya pandangan yang dikemukakan Parson (1997: 463) yang membagi garis besar perkembangan model implementasi menjadi empat tahap yaitu: pertama, model analisis kegagalan, memandang implementasi sebagai proses interaksi antara penyususnan tujuan dengan tindakan (Pressman dan Widalvsky: 1973); implementasi sebagai politik adaptasi saling menguntungkan (MC Laughlin: 1975); implementasi sebagai bentuk permainan.
Kedua, model rasional (top down) untuk mengidentifikasi faktor-faktor mana yang mermbuat implementasi sukses; Van Mater dan Van Horn (1975) memakai pandangan bahwa implementasi perlu mempertimbangkan isi atau tipe kebijakan; sementara Hood (1976) memandang implementasi sebagai administrasi yang sempurna: Sebatier dan Mazmanian (1979) melihat implementasi dari kerangka analisisnya; Grindle (1980) memandang implementasi sebagai proses politik dan administrasi.
Ketiga, kritikan dari pendekatan buttom up terhadap model pendekatan top-down dalam kaitannya dengan pentingnya faktor-faktor lain dan interaksi antara pemerintah dengan warganya (Lipski 1971); implementasi sebagai proses yang disusun melalui konflik dan tawar menawar (wetherley dan Lipski; 1977); implementasi harus memakai multiple frameworks (Elmord 1978, 1979); implementasi harus dianalisis dalam konteks institutional structures (Hjern et. Al, 1978); implementasi merupakan proses alur (Smith, 1973).
Keempat, teori-teori hasil sintesis hybrid theories), di mana implementasi dianggap sebagai evolusi (Majone dan Wildavsky, 1984); implementasi9 sebagai pembelajaran (Browne dan Wildavsky 1984); implementasi sebagai policy action continuum (Lewis dan Flynn, 1978, 1979; Barrel dan Fudge, 1981); implementasi sebagai sircular leadership (Nakamura dan Smallwood 1980); implementasi sebagai hubungan antar organisasi (Toole dan Montjoy 1984); implementasi sebagi teori kontigensi (Alexander 1985) dan lain sebagainya.
Dari sejumlah model teoritis terhadap implementasi kebijakan di atas, bila dikaitkan dengan dikotomi yang terjadi dalam setiap proses implementasi kebijakan yang disung oleh “Generasi Pertama” menyebutkan bahwa pada dasarnya alat-alat pemereintah secara luas memberi perhatian pada studi hubungan bisnis dan pemerintah dan pengaruh regulasi Negara dan bagaimana kaitannya dengan kebijakan ekonomi/bisnis yang efesien. Dikotomi antara dua kekuatan, pasar dan pemerintah merupakan dilemma utama yang sampai saat ini menjadi perdebatan yang hamper –untuk tidak mengatakan keseluruhan—selesai. Indikasi ini diperkuat oleh besarnya peran pasar, dalam hal ini sector swasta, dalam mengambil alih kebijaka-kebijakan yang sifatnya financial.
Contoh di Indonesia, Revisi UU No. 13/2003 mengenai Ketenagakerjaan dan Perburuhan beberapa waktu yang lalu, diamini oleh sejumlah kalangan bahwa besarnya peran sektor bisnis terhadap kebijakan ekonomi Pemerintahan Rezim SBY melampui kekuatan-kekuatan yang seharusnya melibatkan sektor pemerintah, sipil dan swasta. Indikasi ini memperkuat adanya hubungan ‘TTM’ (teman tapi mesra) yang dijalankan pemerintah dan pelaku ekonomi dengan mereduksi peran buruh dan rakyat sipil pada posisi yang periferial. Inilah yang kemudian dikenal sebagai model top-down dalam proses implementasi.
Sementara itu, dalam paper berjudul Beyond Good and Evil in Policy Implementation: Instrument Mixes, Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice, yang ditulis oleh Michael Howlett, menegaskan bahwa sudah saatnya bagi para praktisi dan akademisi untuk melalmpui batas-batas antara yang baik dan buruk dalam memberikan penilaian terhadap pilihan intrumen dan rekomendasinya terhadap seleksi instrument dalam implementasi kebijakan. Menurut Howlett, dalam proses implementasi kebijakan, kita harus beranjak dari dikotomi-dikotomi atau bahkan trikotomi tersebut dengan menunjuk pada hubungan yang berkelindan antara alat-alat kebijakan alternative itu sendiri.
Oleh karena itu, masih menurut Howlett, desain kebijakan yang inovatif menuntut bahwa parameter-parameter pilihan instrument yang ada harus benar-benar dipahami, supaya mampu mengurangi resiko gagalnya sebuah kebijakan dan untuk meningkatkan kemungkinan suksesnya kebijakan itu sendiri.

Melampui yang Baik dan Buruk: Sebuah Kritik Terhadap Kelemahan Teori Generasi Pertama
Apa yang kita pahami dengan melampui implementasi kebijakan yang buruk? Bahwa para pakar yang masuk dalam lingkaran teori generasi kedua menegaskan bahwa dalam proses implementasi kebijakan dibutuhkan suatu bentuk desain yang tepat berupa instrument campuran. Teori generasi kedua berusaha memfokuskan diri pada sejumlah kecil kunci dasar implementasi yang berwujud pendekatan “pisau bedah” terhadap penggunaan instrument kebijakan tersebut, yaitu:
Pentingnya mendesain kebijakan yang melibatkan suatu campuran instrument kebijakan yang dipilih secara hati-hati untuk menciptakan interaksi positif satu sama lain dan untuk merespon pada yang sifatnya khusus/particular, yaitu sector kebijakan yang bergantung pada konteks implementasinya
Pentingnya mempertimbangkan cakupan isntrumen kebijakan yang luas ketika merancang campuran tersebut daripada mengasumsikan bahwa suatu pilihan harus dibuat di antara regulasi dan pasar (Sinclair 1997).
Dalam konteks tekanan berkelanjutan pada pemerintah untuk mengerjakan yang lebih dengan yang sedikit, perlu mengupayakan penggunaan instrument berbasis insentif, perlunya beraneka bentuk regulasi yang dilakukan oleh industri itu sendiri, dan perlunya kebijakan-kebijakan yang bisa melibatkan pihak ketiga secara komersial dan non-komersial untuk mencapai pemenuhan, seperti misalnya para supplier dan pelanggan.
Pentingnya mencari jaringan kerja baru yang sesuai dengan instrument kebijakan procedural yang ditekankan dalam menghadapi tantangan-tantangan pemerintahan. Instrument kebijakan “generasi selanjutnya”, semisal instrument informasi, dan beraneka teknik jaringan kerja manajemen misalanya dengan menghadirkan komite penasehat dan konsultan public dalam keadaan tertentu menjadi cukup penting di sini (Gunningham dan Sinclair 2002).
Empat poin yang menjadi landasan dari teori generasi kedua menunjukkan bahwa dalam setiap proses implementasi kebijakan dituntut untuk lebih fleksibel, inovatif, adaptif dan interpretative sehingga tujuan suatu kebijakan dapat singkron cara mencapai tujuan tersebut serta kelompok sasarannya.
Di samping itu semua, dapat dipahami bahwa formulasi kebijakan adalah proses yang terintegrasi dengan implementasi dan evaluasi sehingga membentuk sebuah siklus yang menyebabkan tidak jelasnya batas-batas antara formulasi, implementasi dan evaluasi.
Terkait dengan penjelasan di atas, para pakar Teori Generasi Kedua mensinyalir bahwa model implementasi kebijakan yang dikembangkan oleh Generasi Pertama cenderung menyederhanakan pilihan instrument dalam wilayah politik hanya pada batas-batas generalisasi antara penggunaan dan desain instrument semata tanpa melihat kompleksitas proses implementasinya. Hal ini bisa dilihat pada bentuk penilaian dikotomis terhadap proses implementasi kebijakan ekonomi yang cenderung mengidentifikasi “kegagalan pasar” dengan serta merta menjatuhkan vonis bahwa pasar tidak sanggup berjalan tanpa adanya intervensi dari pemerintah.
Dari sini dapat di jelaskan bahwa model implementasi yang merujuk pada penilaian “baik dan buruk” justeru tidak mampu menyelasaikan persoalan publik yang sangat kompleks. Artinya, alih-alih menghasikan model implementasi yang “ideal.” Teori Generasi Pertama cenderung menyikapi problem implementasi secara reaksioner, yaitu melihat setiap tindakan implementasi hanya pada permukaannya saja tanpa merespon “sesuatu” yang berada dibalik “kegagalan” implementasi itu sendiri. Sehingga, permasalahan sebenarnya yang mengakibatkan “buruknya” implementasi kebijakan publik tidak bisa diselasaikan.
Lebih-lebih, logika yang digunakan dalam setiap proses implementasi cenderung pada hitungan “cost-benefit” dan melulu menyangkut hitungan “kalkulus politik” dan “kepentingan ideologis” kelompok/partai tertentu yang justeru tidak mampu memberi manfaat bagi publik. Howlett menulis:
First generation studies of policy instruments conducted by political scientists thus tended to be motivated precisely by the desire to understand what economists assumed the rationale for policy instrument choice. public policy makers were not generally thought to be driven by question of theoretical purity -especially when, as is the case with economic theory, the theory is contested -but rather by a more overt political calculus of electoral or ideological cost and benefit

Generasi Kedua: Mengamini Fleksibilitas Implementasi
Beranjak dari kelemahan generasi pertama yang hanya terfokus pada model instrument kebijakan “tunggal” yang bersifat vis a vis, Howlett menyandarkan analisisnya pada model anlisis implementasi kebijakan yang dikembangkan oleh generasi kedua. Di mana, dalam model ini, instrumen dikotomis digantikan dengan model yang melibatkan aspek komplementer dan aspek konflik di dalam instrument campuran dan mengadopsi pendekatan yang lebih fleksibel dan tidak (terlalu) ideologis. Mengapa harus melibatkan aspek komplementer dan aspek konflik? dan mengapa harus menggunakan pendekatan yang lebih fleksibel?
Howlett menegaskan bahwa pentingya mencari menu altrnatif dalam menentukan pilihan instrument tidak terlepas dari perubahan budaya politik secara terus menerus dan perkembangan teknologi informasi (information technology) yang, mau tidak mau, merubah –meminjam istilah Immanuel Kant— kategori imperatif (categorical imperative) dari model-model tradisional menuju desain kebijakan yang inovatif dan serba kompleks.
Senada dengan Howlett, Berman menandaskan, dengan memandang implementasi sebagai pertautan antara strategi implementasi dan situasi kebijakan serta dampak kebijakan bergantung pada interaksi antara strategi implementasi serta berbagai kendalanya, maka hendaknya strategi implementasi dirancang-bangun berdasarkan situasi dan kendala-kendala tersebut (Berman, 1980).
Dalam hal ini, Berman menawarkan dua macam strategi implementasi kebijakan, yaitu “programmed and adaptive” yang didasarkan pada “situational parameter”. Menyangkut situational parameter strategi implementasi ini Berman lantas menjelaskan bahwa, jika situasi kebijakan dicirikan oleh konteks implementasi kebijakan yang disepakati bersama dan konflik yang kecil maka pendekatan programmed menjadi relevan. Sementara jika situasi kebijakan berbanding terbalik, yaitu terjadinya konflik yang besar antara anggota dari system implementasi dan tidak adanya struktur koordinasi terpecah-pecah serta ketika lingkungan implementasi tidak stabil, maka pendekatan adaptive cocok untuk strategi implementasi ini.
Lebih jauh, apabila situasi kebijakan sudah sedemikian kompleks dan situational parameter-nya tidak bisa diidentifikasi dengan jelas, baik Berman maupun Howlett, menyarankan untuk dipilah-pilahnya situasi dan lingkungan kebijakan dalam konteks yang lebih kecil sehingga “mixed strategic approach” dalam masing-masing situasi dapat diterapkan.
Dengan demikian, situasi kebijakan pada level pemerintahan dapat saja berbeda sehingga menuntut strategi yang berbeda pula. Artinya, pendekatan atau strategi yang fleksibel sangat diperlukan sesuai dengan situasi dan level organisasi di mana implementasi itu berlangsung.

Dari Modernisme Menuju Posmodernisme: Sebuah Kritik Kebijakan
Apa yang membedakan kebijakan postmodern dari kebijakan modern? Merujuk pada perkembangan dalam administrasi publik berawal dari tiga pandangan hirarkhis Administrasi Publik Lama (Old Public Administration) vis a vis Manajemen Publik Baru (New Public Management). Pertama, administrasi public ortodok (lama) yang dimotori oleh Woodrow Wilson, Frederick Taylor, Luther Gullick dan Herbert Simon. Menurut mereka, administrasi public netral dari nilai-nilai, yang dalam banyak hal, terkait dengan model normative. Di mana, model normative menunjuk pada apa yang seharusnya dilakukan seorang administrator dalam merumuskan kebijakan public. Dalam hal ini, khususunya dalam hubungannya dengan proses politik (atau kebijakan), persoalan efisiensi (yang dilawankan dengan sifat responsifitas proses kebijakan/politik) merupakan criteria utama dalam menilai suatu kerja administrative. Di samping itu, desain publiknya bersifat system tertutup (closed system) dengan menyandarkan pada control tunggal eksekutif sebagai otoritas tertinggi yang beroperasi secara top-down. Sementara fondasi teoritis utama yang digunakan oleh penganut aliran Administrasi Publik Lama adalah teori pilihan rasional (rational choice theory).
Kedua, kritik terhadap model normative aliran Administrasi Publik Lama, yang dianggap sebagai sebuah model yang tertutup. Para ahli teori dan praktisi, seperti Marshall Dimock, Robert Dahl, dan –yan termasyhur— Dwight Waldo, menganggap model normative tidak memberikan ruang gerak yang luas bagi adanya keterbukaan, tidak adanya partisipasi public oleh karena modelnya yang sangat sentralistik, yang terpusat pada satu otoritas dan bersifat top-down. Walaupun demikian, kritik terserbut hanya bisa diterima dalam situasi tertentu karena ide-ide kritis mereka “tenggelam” oleh model yang berlaku ketika itu, dan, secara umum mereka tetap patuh pada model normative tersebut.
Ketiga, pada perekembangan selanjutnya dikenalakan model alternative terhadap birokrasi tradisional dengan memasukkan unsur-unsur bisnis yang sifatnya privat untuk urusan-urusan yang sifatnya public, yang kemudian dikenal dengan aliran Manajemen Publik Baru (New Public Management). Salah satu tokoh yang terkenal dari aliran ini adalah Todd Gaebler dan David Ousborne dengan karya monumentalnya, yaitu Reinventing Government. Model ini menawarkan mekanisme pasar atau ekonomi sebagai alternative “terbaik” dalam mendesain dalam melaksanakan kebijakan publik. Dalam rekomendasi awal, ada semacam komitmen teoritis bahwa yang penting untuk menyelenggarakan desain dan implementasi (kebijakan) publik adalah ide tentang teori pilihan public (public choice theory), teori agency (agency theory), yang secara umum berpusat pada model okonomi.
Pada kenyataannya, baik model Administrasi Publik Lama maupun Manajemen Publik Baru memiliki banyak kesamaan, terutama pada tingkat ketergantungan dan komitmen yang sama pada model-model pilihan rasional. Pertanyaan utama yang kemudian muncul adalah, apakah struktur insentif cukup tepat dalam rangka mengobati atau mendamaikan suatu korporasi/kerja sama atau bahkan komplain-komplain yang muncul dari pegawai/pekerja rendahan?
Berbeda dengan dua mainstream Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Baru yang berakar pada gagasan tentang pilihan rasional, alternative terbaru yang sampai saat ini secara massif diwacanakan, yaitu Pelayanan Publik Baru (New Public Service). Ada empat wacana kontemporer yang menjadi focus dari aliran ini, yaitu: (1) teori tentang kewarganegaraan demokratis, (2) model-model komunitas dan masyarakat sipil, (3) humanisme organisasi, dan (4) administrasi public postmodern.
Lantas, apa kaitan antara ketiga aliran di atas, bila dibawa pada wilayah perdebatan antara kebijakan yang lekat pada watak modernisme di satu sisi dan posmodernisme di sisi lain? Dari penjelasan singkat soal perkembangan teoritis administrasi publik di atas, pendekatan (kebijakan) modern oleh sejumlah pakar disematkan pada model kebijakan dalam Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Lama yang bersandar pada teori pilihan rasional, pilihan ekonomis, rasionalitas instrumental (dalam bahasa Max Webber) dan atau rasionalitas teknokratis-teknologis dalam bahasa Jurgen Habermas. Dalam hal ini, seperti halnya kritik Habermas, domain modernisme memandang hampir setiap persoalan sosial selalu menggunakan pendekatan yang positivistik –bersandar pada logika ilmu-ilmu alam (natural sciences) yang dikenalkan Bapak Sosiologi Auguste Comte— dalam membaca dan menyelesaikan persoalan sosial yang begitu kompleks.
Paralel dengan pendekatan positivisme, modernisme menyandarkan klaim universal bahwa ilmu-ilmu sosial bisa dipahami dengan menggunakan pendekatan yang sama dengan pendekatan yang digunakan dalam ilmu alam. Dalam pengertian lain, fakta-fakta sosial atau kehidupan organisasional bisa dipisahkan dari nilai-nilai, norma dan moral; bahwa peranan ilmu memfokuskan dirinya pada fakta ketimbang nilai-nilai yang ada dalam masyarakat.
Sementara itu, Pelayanan Publik Baru dipahami sebagai alur dari wacana (kebijakan) postmodern. Inti dari kebijakan postmodern terletak pada spirit utama dalam filsafat administrasi publik, bahwa yang paling penting dalam setiap proses politik (kebijakan) adalah bagaimana kebijakan tersebut efektif dan partisipatif. Dalam melihat kehidupan sosial, kebijakan postmodern memandang, baik fakta ataupun nilai sangat sulit untuk dipisahkan, alih-alih, dalam banyak kasus, persoalan nilai ternyata lebih berharga ketimbang fakta-fakta dalam memahami tindakan manusia. “… postmodern public administration theorist have a central commitment to the idea of “discourse”, the notion that public problems are more likely resolved through discourse than through “objective” measurenment or rational anlysis” (Mc Swite 1997, 377).
Administrasi publik posmodern memandang, ide tentang diskursus menunjuk pada pentingnya konstelasi pertarungan wacana social sebagai sikap kritis terhadap dinamika publik yang kompleks untuk disikapi secara arif oleh para penntu kebijakan. Bahwa diskursus memandang administrator dan warga negara saling terlibat satu sama lain, tidak hanya sebatas pada hubungan kepentingan pribadi yang rasional, lebih-lebih mereka terlibat sebagai partisipan yang membangun relasi layaknya antar sesama manusia.
Dalam konteks pelayanan publik (public service), diskursus berarti suatu bentuk pelayanan publik yang mengakomodasi “pertarungan” wacana publik sebagai agenda setting para pembuat kebijakan (stakeholders) terhadap problem-problem yang ada melalui proses tindakan komunikasi aktif dengan warganegara tanpa adanya dominasi sepihak.
Seperti diungkapkan Wahab (1998), penggunaan nomenklatur pelanggan atau konsumen dalam konteks pelayanan publik mengandung makna bahwa hakikat dan pendekatan dalam pemberian pelayanan publik yang semua berkiblat pada kepentingan birokrasi (bureacratic-oriented) atau berorientasi pada produsen (producer-oriented) berubah menjadi berorientasi pada konsumen (consumer-driven approach). Mengikuti Pollitt (1988:86), Wahab menegaskan, bahwa tujuan utamanya bukan sekedar untuk menyenangkan hati para penerima pelayanan publik, melainkan untuk memberdayakan mereka. Sebab, orientasi kearah pelayanan publik yang lebih baik (better public service delivery) juga mencerminkan penegasan akan arti penting posisi dan perspektif para pengguna dalam sistem pelayanan publik tersebut. publik tidak hanya diperlakukan sebagai obyek (sebagai klien jasa pelayanan semata), tetapi juga sebagai warganegara yang aktif (active citizen). Bagi pembuat kebijakan dan administrator publik (pada semua level) perspektif demikian membawa konsekuensi mendasar atau berupa kewajiban ganda yang harus mereka pikul sebagai perwujudan akuntabilitas kepada publik (lihat Abdul Wahab, 1998).
Ada beberapa crucial point yang membedakan antara kebijakan postmodern dari kebijakan modern, yaitu:
1. Serve citizens, not customer: kepentingan public merupakan hasil dialog bersama tentang nilai-nilai kebersamaan ketimbang agregasi kepentingan pribadi setiap individu. Oleh karena itu, pelayan public tidak hanya respon terhadap permintaan “pelanggan” akan tetapi lebih focus pada hubungan-hubungan saling percaya dan kolaborasi aktif dengan dan antara warga Negara.
2. Seek the public interest: administrator public harus berkontribusi untuk membangun kolektifitas terhadap kepentingan public. Tujuannya tidak ditujukan untuk memperoleh solusi yang cepat yang (hanya) dimotori oleh pilihan pribadi. Lebih dari itu, adanya kreasi kepentingan dan pertanggungjawaban yang lahir atas dasar nilai-nilai saling berbagi.
3. Value citizenship over entrepreneurship: kepentingan public lebih baik jika dijalankan dengan komitmen pelayan public dan warga Negara dalam menciptakan kontribusi yang bermakna terhadap masyarakat daripada dikemudikan oleh manajer wira usaha yang lebih banyak bertindak sebagai “uang” public yang sifatnya kembali pada kepentingan pribadi manajer tersebut.
4. Think strategically, act democraticly: kebijakan dan program yangmempertemukan kebutuhan-kebutuhan public akan sangat efektif dan responsible jika dicapai malalui upaya kolektif dan proses kolaboratif.
5. Recognize that accountability is not simple: pelayan public seharusnya memiliki atensi yang lebih besar dari pasar; mereka juga bergerak berdasarkan hukum dan undang-undang, nilai komunitas, norma politik, standar professional dan pada kepentingan warga Negara.
6. Serve rather than steer: sangat penting bagi pelayan public untuk bekerja berdasarkan jiwa kepemimpinan yang berbasis nilai untuk membantu warga Negara dalam mengartikulasikan dan memperoleh kepentingan mereka ketimbang upaya untuk mengontrol dan menyetir masyarakat dalam tujuan-tujuan baru.
7. Value people, not just productivity: organisasi public dan jaringan di mana mereka berpartispasi akan memberi hasil jangka panjang yang baik jika saja mereka bekerja melalui proses-proses kolaboratif dan memimpin berdasarkan rasa hormat terhadap seluruh masyarakat.
Bila kebijakan Posmodern ini dikaitkan dengan pandangan Howlett soal implementasi kebijakan, maka dapat dipahami bahwa teori Generasi Kedua beranjak pada wilayah yang tidak lagi melihat pada batas-batas “baik dan “buruk” suatu kebijakan sosial. Artinya, menurut Howlett, Generasi Kedua mencanangkan model implementasi kebijakan yang mendekontruksi dikotomi tersebut pada suatu pemahaman yang tidak bersifat teknis semata dan tentunya, harus mempertimbangkan aspek-aspek sosial, ekonomi dan politik sebagai pilihan instrumennya.
Dari sini, menurut hemat penulis, Howlett memandang Generasi Kedua pada fokusnya pada model implementasi kebijakan yang tidak lagi terjebak pada mekanisme pasar dan atau orientasi ortodoks “campur tangan” pemerintah, akan tetapi yang dikedepankan adalah mempertemukan berbagai kepentingan sosial warga Negara, kelompok komunitas, pihak swasta, dan sebagainya, sebagai bagian dari sasaran implementasi kebijakan yang partisipatif, responsive dan demokratis. Pada titik ini, Pelayanan Publik Baru atau Kebijakan sosial postmodern menjadi “pengantin” baru bagi teori Generasi Kedua yang, pada dasarnya tetap memandang penting model-model Administrasi Publik Lama dan Manajemen Publik Baru dengan mendekonstruksinya pada wilayah yang tidak melulu positivistik, teknis, teknokratis, akan tetapi melingkupi berbagai dimensi kebijakan sosial yang multikompleks.
Dalam proses implementasi kebijakan yang hanya mengikuti logika ilmu-ilmu alam, maka model implementasinya akan cenderung mengalami sentralitas pengukuran dari atas (top-down) yang seringkali bersifat memaksa untuk menyeragamkan semua konteks dan lingkungan tanpa mengindahkan situasi sosial yang sebenarnya. Pada fase ini, implementation gap sangat mungkin terjadi. Pendekatan kebijakan dan implementasi yang demikian itu seringkali menghadapi berbagai kendala dan ganjalan. Artinya, dengan memaksakan model dan pendekatan yang seragam berdasarkan kalkulasi matematis semata, ternyata menimbulkan ketergantungan bahkan matinya inisiatif masyarakat lokal yang disebabkan oleh hilangnya ruh nilai-nilai lokalitas mereka. Masyarakat yang semestinya dipandang sebagai modal utama (social capital) –meminjam Francis Fukuyama— dalam kebijakan pembangunan, justru menjadi ajang pemubaziran. Kebijakan BLT (bantuan tunai langsung) pada pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla saat ini merupakan contoh implementasi kebijakan sosial yang justru tidak mampu memberikan semangat pemberdayaan, alih-alih, ia justru “mengajarkan” ketergantungan masyarakat untuk memperoleh sesuatu secara instan.

Penutup: Menuju Implementasi Kebijakan Sosial Posmodern
Semangat dari Ilmuwan Generasi Kedua adalah semangat postmodern. Bahwa dalam era era globalisasi media yang ditandai dengan laju percepatan lalu-lintas informasi dan teknologi komunikasi, situasi yang tidak menentu dan serba kompleks, merupakan cirri khas dari paradigma postmodern yang melihat wajah dunia sebagai “fluidity, uncertainty, ambiguity, and discontinuity …organization boundaries are blurred with the development of partnership and joint ventures, sub-contracting and peripherial workforces, and social and technology –based network” (Buchanan dan Badham, 1999). Sehubungan dengan proses kebijakan dalam situasi seperti ini, masih Buchanan dan Badham, mengemukakan: “in conditions of high uncertainty, when decisions are unstructured, or unprogrammable, difficult choice are typically resolved by political means… large and complex organization, reasonable people are also likely to disagree about means and ends, and are also likely to fight (figuratively speaking) for what they believe.” Desain implementasi kebijakan dan program pembangunan yang dibutuhkan dalam keadaan seperti ini adalah organisasi yang di dalamnya memungkinkan untuk lebih reponsifnya organisasi dalam menyikapi berbagai isu yang sedang merebak (Zauhar, 1993).
Seperti halnya Teori Generasi Kedua, dalam wilayah Adminitrasi Publik, kritik utama posmodernisme terhadap modernisme adalah pada proyek rasionalismenya, khususnya teori pilihan rasional berbasis pasar (rational choice theory) dan keahlian teknokratis. Melampui model “baik dan buruk” dalam implementasi kebijakan, komitmen utama teori postmodern terletak pad ide tentang “wacana” ketimbang pada objektivitas pengukuran atau analisis rasional terhadap resolusi (penyelesaian) persoalan-persoalan public (Mc. Swite, 1997; 377 dalam Denhardt). Bahwa wacana otentik yang ideal melihat administrator dan warganegara saling terlibat satu sama lain, tidak semata-mata mendasarkan pada sebatas kepentingan pribadi tiap individu secara rasional, akan tetapi sebagai partisipan yang saling terlibat satu sama lainnya. Hubungan individu tidak dilihat hanya pada ukuran-ukuran rasional (untung-rugi) akan tetapi bersifat eksperensial, intuitif dan emosional.
Walau demikian, model implementasi kebijakan sosial postmodern tetap sulit untuk didefinisikan secara tegas karena wilayahnya yang terlalu kompleks, penuh ambiguitas, tidak pasti dan formasi sosial-organisasional di dalamnya tidak bisa diprediksi. Demikian halnya kelemahan yang dihadapi oleh Ilmuwan Generasi Kedua. Howlett (hal. 6) mengatakan:
“… it has become more and more apparent to many observers that the kind of precision recquired for such maximizing instrument choices will never be achieved, not just because of poorly defined, ambiguous, decision-making circumstances and information asymmetric bet, more fundamentally, because the utility of the instruments themselves, and hence the calculation of their attractiveness, is heavily context dependent…”.

Di balik itu semua, alternatif kebijakan sosial posmodern –seperti halnya konsep filsafat politik posmodern— menawarkan pentingnya “wacana” yang mengedepankan implementasi kebijakan sosial yang bersumber pada akomodasi budaya lokal. Di mana, bentuk implementasi kebijakan terkait dengan adanya proses deliberasi demokrasi dalam bentuk partisipasi dan tindakan komunikasi aktif setiap warga negara dalam ruang publik yang bebas dominasi.


Daftar Pustaka

Berman, Paul. 1980. “Thinking about Programmed and Adaptive Implementation: Matching Strategies to Situations”, dalam Ingram dan Mann (Eds.). 1980. Why Policies Succeed or Fail. London Sage Publication.

Buchanan, Dave and Badaham, Richard. 1999. Power, Politics and Organizational Change: Winning the Turf Game. London, Thousand Oak, New Delhi. Sage Publication.

Denhardt, J.V. dan Denhardt, R.B. Tanpa Tahun. The New Public Service

Habermas, Jurgen. 1984. The Theory of Comunicative Action. Boston. Beacon Press.

Hardiman, F. Budi. 2003. Menuju Masyarakat Komunikatif. Yogyakarta. Kanisius.

Howlett, Michael. 2004. “Beyond Good and Evil in Policy Implementation: Instrument Mixes, Implementation Styles, and Second Generation Theories of Policy Instrument Choice”. www.google.com

______ and Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy: Policy Cucles and Policy Subsystems. Toronto, New York, Oxford. Oxford University Press.

John B. Cobb, Jr. 2005. “Kebijakan Sosial Posmodern” dalam David Ray Griffin (Ed.) Visi-visi Posmodern: Spritualitas dan Masyarakat. Pustaka Filsafat.

Kellner, Douglas. “Habermas, the Public Sphere, and Democracy: A Critical Intervention.” http://www.gseis.ucla.edu/faculty/kellner/kellner.html

Osborne, David and Ted Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneural Spirit Is Transforming the Public Sector from Schoolhouse to Statehouse. City hall to Pentagon. Reading, MA: Addison Wesley.

Paskarina, Caroline. “Dilema Ruang Publik dalam Demokratisasi.” Bandung Institute of Governance Studies. Edisi 07 / III / Oktober-Nopember 2005.

Wahab, Solichin Abdul. 1998. Reformasi Pelayanan Publik Menuju Sistem Pelayanan yang Responsif dan Berkualitas. Program Pascasarjana Universitas Brawijaya Malang.

______ “Globalisasi dan Pelayanan Publik dalam perspektif teori Governance.” Makalah untuk Pengukuhan Guru Besar untuk Ilmu Kebijakan Publik pada Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Brawijaya Malang. 2000.

Zuhar, Soesilo. 1993. Administrasi Program dan Proyek Pembangunan. Malang. IKIP Malang
*

*Tulisan ini Pernah dimuat di Jurnal Publika, Universitas Muhammadiyah Malang (UMM)

**Astar Hadi adalah alumni Jurusan Ilmu Komunikasi, FISIP UMM yang sedang menempuh studi pada Program Pasca Sarjana Universitas Brawijaya Malang, Program Studi Ilmu Administrasi Publik, konsentrasi Kebijakan Publik, dan penulis buku Matinya Dunia Cyberspace: Kritik Mark Slouka terhadap Jagat Maya, LKiS, Yogyakarta, 2005.

1 comment:

  1. Halo, saya Ibu Heather Whitte, sebuah perusahaan pinjaman pinjaman pribadi. Kami sedang dan mengkhususkan diri dalam memberikan sebuah akhir pinjaman tahun, pinjaman Natal, pinjaman tahun baru bagi Anda untuk membayar setiap pinjaman koperasi yang Anda sedang sekarang kita memberikan pinjaman kesempatan seumur hidup bagi Anda untuk membayar tagihan Anda dan utang pribadi dan Anda memiliki bisnis. pinjaman yang diberikan kepada individu dan perusahaan pada tingkat bunga yang sangat rendah dari 2%. Jadi hubungi kami hari ini melalui email: (qualityloanfirms@asia.com)
    (heatherwhiteloanltd@gmail.com). Datang dan pengalaman perbedaan dalam layanan kami.

    ReplyDelete